Pole ühtset definitsiooni

Korruptsiooni täpse mõiste avamist raskendab see, et Eesti õiguses puudub ühtne korruptsiooni legaaldefinitsioon. Ent lihtsustatult võib öelda, et korruptsioon on ametikohast tuleneva võimu ärakasutamine isikliku kasusaamise eesmärgil. Korruptsioon laias tähenduses on ametikohaga kaasneva usalduse kuritarvitamine, mis võib avalduda nii avalikus kui erasektoris. Seega on korruptsioon midagi, mida saab toime panna isik, kes töötab ametikohal ning see peab hõlmama ametikohaga kaasneva usalduse kuritarvitamist.

Eelpool antud definitsioonist ei maksa järeldada, et korruptsioon on midagi, mille toimepanemine on aktuaalne vaid siis, kui oled ametnik avaliku teenistuse seaduse kohaselt. Ametikohast tulenevat võimu saab põhimõtteliselt kuritarvitada ka isik, kes esmapilgul ametikohta justkui üldse ei oma. Seda põhjusel, et ametniku mõistet sisustatakse eelkõige avaliku võimu kaudu, mille teostamiseks on ametiasutusel ametnikuga eriline teenistus- ja usaldussuhe.

Ametnik, töötaja, teenistuja

Avaliku teenistuse seaduse § 7 lg 3 näeb ette loetelu tegevustest, mida reeglina loetakse avaliku võimu teostamiseks, kuid tegemist ei ole lõpliku loeteluga. Vaatamata sellele, et teenistujale usaldatud ülesandel võib olla eraõiguslik iseloom, võib teda nimetada ametnikuna teenistusse, kui selle täitmiseks vajatakse seda erilist teenistus- ja usaldussuhet.

Töötajaga on erinevalt ametnikust, kellega on ametiasutusel eriline teenistus- ja usaldussuhe, sõlmitud võlaõiguslik tööleping. Vaatamata sellele on ametiasutuse töötajal analoogselt ametnikuga teenistuja staatus, mis ei ole traditsioonilisele tööõigusele omane. Töötaja on seega teenistuja, kes ei teosta avalikku võimu, kuid kelle töö seisneb avaliku võimu toetamises, nt raamatupidamine, personalitöö, haldustegevus jms.

Juriidilises mõttes on oluline märkida, et teatud juhtudel võib ka n.ö tavalise töötaja töö laad ja ulatus muutuda selliseks, et ta faktiliselt täidab ametiülesandeid erilises usaldussuhtes. Korruptsiooni hindamise seisukohast on oluline just nimelt olukorra faktiline hindamine. Põhimõtteliselt pole välistatud olukord, kus ametnikuna teenistusse võetud isik ei täida tegelikkuses avalikke ülesandeid ning talle pole üldse antudki sellist usaldust, mida saaks kuritarvitada. Samas võib mõnele töölepingulisele töötajale või muule lepingupartnerile antud volitus olla sedavõrd lai, et temast saab faktiliselt avalikke ülesandeid täitev isik. Selline olukord võib realiseeruda näiteks juhul, kui ministeeriumi autojuht on võetud tööle avaliku teenistuse seaduse alusel, kuid tema tööülesanne on ringi sõidutada vaid teisi ametnikke. Ehkki korruptsioon selliseski olukorras pole võimatu, on keeruline näha, et ta saaks endale antud usaldust rikkuda selliselt, et see annaks välja korruptsiooni mõõtme.

Vastupidine olukord võib näiteks olla töölepinguga tööle võetud juristi osas, kellele on antud ülesanne koostada ja vormistada kohaliku omavalitsuse õigusakte või vastata ametiasutuse nimel päringutele.

Korruptsiooni kontekstis kasutavad Eesti seadused läbivalt terminit „ametiisik“. Eesti siseriiklikus õiguses on ette nähtud ametiisiku legaaldefinitsioon, mis tuleneb korruptsioonivastasest seadusest. Kaks põhiaspekti, mida tehakse kindlaks ametiisiku staatuse tuvastamisel, on ametiseisund ja avaliku ülesande täitmine. Seega on ka seadusandlikul tasandil mõistetud probleemi, mida on kirjeldatud eespool.

Ametiisiku ametiseisundile viitab otsuse või toimingu tegemine. Ametiseisund võib tekkida ka isikutel, kes võtavad otsuse langetamisest või toimingu tegemisest osa või suunavad sisuliselt otsuse või toimingu tegemist. Seega võib ametiseisund tekkida tavalisel töölepingulisel töötajal, kes ei ole parasjagu ametiasutuse juht. Kehtivad seadused ei anna selget definitsiooni, mida tuleks käsitleda avaliku ülesandena. Avaliku ülesande täitmine on õigustatult ka avalik-õigusliku juriidilise isiku töötaja ülesanne, kuivõrd avalik-õiguslik asutus on loodud avalikest huvidest lähtuvalt vastavalt. Sellest tulenevalt ei ole oluline, kas avaliku ülesande täitmine toimub teenistus- ja usaldussuhtes või eraõiguslikus vormis.

Kokkuvõtlikult on ametiisikuna käsitletav selline isik, kellel on ametiseisund avaliku ülesande täitmiseks, mis võib leida aset väljaspool avaliku võimu teostamist ametnike poolt.

Ametiisiku positsiooni kindlakstegemine on oluline karistusõigusliku vastutuse puhul. Üldreegli kohaselt saab ametialast süütegu toime panna üksnes ametiisik. Selliselt saab ainult ametiisik panna toime altkäemaksu või pistise võtmist, võimuliialdust või ametialast võltsimist.

Töötajal ametiseisundi olemasolu jaatamiseks on piisav, kui töötaja faktiliselt asus täitma ametiisiku kohustusi. Sellisel juhul ei ole ka oluline, kas tema töökohustused on toodud töölepingu ühe osana. Tähtis on isiku tegelik tegevus ja tema roll ametiasutuse otsuste kujundamisel.

Kohtupraktika

Üheks kaasuseks, mis illustreerib olukorda, kus ametiisiku regulatsiooni alla võib langeda üllatavalt suur hulk isikuid, on eksministri nõuniku kaasus (vt Tallinna Ringkonnakohtu 13.10.2021. a lahend nr 1-20-4858).

Põhja ringkonnaprokuratuur algatas 2019. aastal kriminaalmenetluse, mille raames esitati maaeluministri endisele nõunikule Urmas Arumäele süüdistus toimingupiirangu rikkumises eriti suures ulatuses. Süüdistuse kohaselt võis U. Arumäe ministrile juriidilist nõu andes osaleda otsuste tegemise juures ja ka nende suunamises, lähtudes temaga seotud isikute huvidest. Prokuratuur leidis, et süüdistatav on käsitletav ametiisikuna. Süüdistatav seevastu väitis, et ta ei ole kunagi maaeluministeeriumis nõunikuna töötanud, vaid tegutses õigusnõustajana advokaadilepingu alusel ning teda kui advokaati ei või tema ülesannete täitmise tõttu samastada kliendiga ega kliendi kohtuasjaga. Kokkuvõtlikult peab süüdistatav ennast vabakutseliseks advokaadiks, mitte aga ametiisikuks, millest viimane on toimingupiirangu rikkumise esmane eeldus. Prokuratuur ei nõustunud süüdistatava seisukohaga ning selgitas, et süüdistatav on käsitletav ametiisikuna justnimelt seetõttu, et tal on olemas ametiseisund, mille tekkimise aluseks on Eesti Vabariigi Maaeluministeeriumi ja Advokaadiühing Arumäe & Sipari vahel sõlmitud õigusteenuse osutamise leping maaeluministri nõustamiseks õigusküsimustes.

Ringkonnakohus on jõustunud lahendis leidnud, et käesolevas asjas on tegemist korruptsiooniohuga, kuna U. Arumäe tegutses Maaeluministeeriumis ametiisikuna, andes ministrile nõu kriminaalasjades Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti pädevuste osas. Samal ajal väljaspool ministeeriumi oli U. Arumäe nende isikute kaitsja, kelle suhtes on PRIA esitanud avalik-õigusliku nõude.

Kokkuvõte

Ametiisiku, ametniku ja töötaja mõistete eristamise piir ei ole nii selge nagu võib esialgu tunduda. Ametiisikuks võib olla nii töötaja kui ka ametniku vormis töötav isik, sest sisuliselt ei muuda avaliku ülesande iseloomu see, kas seda täidetakse ametiasutusega lepingulises suhtes olev töötaja või teenistus- ja usaldussuhtes ametnik. Teenistuskoha nimi võib esmapilgul tunduda eraõigusliku töötamisena, kuid see võib olla ekslik, sest määravateks on konkreetsed volitused, ülesanded, kohustused jms. Seega on asjakohane veelkord rõhutada, et ametiisiku positsioon ei sõltu mitte töötamise vormist (ametnik vs töötaja), vaid sellest, kas tal on ametiseisund avaliku ülesande täitmiseks.

Kristina Ivanova
Advokaadibüroo LINDEBERG jurist

Gregori Palm
Advokaadibüroo LINDEBERG partner/vandeadvokaat

Artikkel on avaldatud finants- ja õigusajakirjas RUP – juuni 2023 / nr 4