Единого определения не существует

Отсутствие единого юридического определения коррупции в эстонском законодательстве затрудняет точное определение понятия коррупции. Однако, говоря простым языком, можно сказать, что коррупция – это злоупотребление властью или служебным положением с целью получения личной выгоды. Коррупция в широком смысле – это злоупотребление доверием, связанным с должностью. Такое злоупотребление может проявляться как в государственном, так и в частном секторе. Таким образом, коррупция – это то, что может быть совершено лицом, занимающим должность, и она должна предполагать злоупотребление доверием, связанным с этим положением.

Из приведенного выше определения не следует делать вывод, что коррупция – это нечто такое, что имеет значение только в том случае, если вы являетесь должностным лицом в соответствии с Законом о государственной службе. Властью, связанной с должностью, в принципе может злоупотребить и лицо, которое, на первый взгляд, не имеет должности вовсе. Это объясняется тем, что понятие чиновника определяется, прежде всего, с точки зрения осуществления публичной власти, в отношении которой учреждение имеет особые служебные и доверительные отношения с должностным лицом, с чиновником.

Чиновник, работник, служащий

В части 3 статьи 7 Закона о публичной службе приведен перечень видов деятельности, которые, как правило, рассматриваются как осуществление публичной власти, однако этот перечень не является исчерпывающим. Несмотря на то, что задача, возложенная на служащего, может носить частноправовой характер, служащего можно назначить в качестве чиновника на службу, если выполнение задачи требует таких особых служебных и доверительных отношений.

В отличие от чиновника, с которым у учреждения существуют особые доверительные отношения, у работника заключен обязательственно-правовой трудовой договор. Однако, как и чиновник, работник учреждения имеет статус служащего, который не присущ традиционному трудовому праву. Таким образом, работник является служащим, который не осуществляет публичную власть, но работа которого заключается в поддержке публичной власти, например ведение бухгалтерии, работа с персоналом, административная деятельность и так далее.

С юридической точки зрения, важно отметить, что в некоторых случаях характер и объем работы так называемого «обычного» работника может стать таким, что он фактически выполняет должностные обязанности в рамках особых доверительных отношений. С точки зрения оценки коррупции важна именно фактическая оценка ситуации. В принципе, не исключена ситуация, когда лицо, взятое на службу в качестве чиновника, на самом деле не выполняет публичных обязанностей и ему не оказано какого бы то ни было доверия, которым можно было бы злоупотребить. В то же время, полномочия, предоставленные какому-либо работнику по трудовому договору или иному договорному партнеру, могут быть настолько широкими, что он по факту становится лицом, исполняющим публичные обязанности. Такая ситуация может возникнуть, например, если водитель министерства принят на работу на основании Закона о государственной службе, но его трудовая обязанность – возить других чиновников. Хотя коррупция в такой ситуации не исключена, трудно представить, чтобы он мог нарушить оказанное ему доверие таким образом, чтобы возник аспект коррупции.

Противоположная ситуация может сложиться, например, в случае с юристом, работающим по трудовому договору, которому поручено разрабатывать и составлять правовые акты местного самоуправления или отвечать на запросы от имени учреждения.

В контексте коррупции во всем законодательстве Эстонии используется термин «должностное лицо» (эст. ametiisik). Внутренне законодательство Эстонии содержит юридическое определение должностного лица, которое заимствовано из Антикоррупционного закона. Два основных аспекта, которые устанавливаются при определении статуса должностного лица, – это его служебное положение и выполнение публичного задания. Таким образом, описанная выше проблема нашла свое понимание и на законодательном уровне.

Статус служебного положения должностного лица указывает на принятие решения или совершение действия. Служебное положение может также возникнуть у лиц, которые задействованы в принятии решения или совершении действия, либо в значительной степени руководят принятием решения или совершением действия. Таким образом, служебное положение может возникнуть у обычного сотрудника, работающего по трудовому договору, который в данное время не является руководителем учреждения. Действующее законодательство не дает четкого определения того, что следует считать публичными задачами. Исполнение публичной задачи обоснованно является задачей общественно-правового юридического лица, поскольку общественно-правовое учреждение создается, соответственно, в общественных интересах. Следовательно, не имеет значения, принимает ли выполнение публичной задачи форму служебных и доверительных отношений или частноправовых отношений.

Вкратце, в качестве должностного лица рассматривается человек, занимающий служебное положение для выполнения публичной задачи, которая может возникнуть вне рамок осуществления государственных полномочий чиновниками.

Определение позиции должностного лица имеет большое значение в случае уголовной ответственности. Согласно общему правилу, должностное преступление может совершить только должностное лицо. Таким образом, только должностное лицо может совершать такие преступления, как получение взятки или мзды, превышение власти или должностной подлог.

Наличие у работника служебного положения считается достаточным, если сотрудник де-факто принял на себя обязанности должностного лица. В таком случае также не имеет значения, перечислены ли его обязанности в трудовом договоре. Важны фактические действия человека и его роль в формировании решений учреждения.

Судебная практика

Одним из случаев, иллюстрирующих ситуацию, когда под регулирование должностного лица может попасть удивительно большое количество лиц, является дело советника экс-министра сельской жизни (см. решение Таллиннского окружного суда от 13.10.2021, № 1-20-4858).

В 2019 году Пыхьяская окружная прокуратора возбудила уголовное дело, в рамках которого бывшему советнику министра сельского хозяйства Урмасу Арумяэ было предъявлено обвинение в нарушении ограничения на совершение антикоррупционного действия в особо крупном размере. Согласно обвинению, Урмас Арумяэ мог участвовать в процессе принятия решений и руководить им, давая советы по юридическим вопросам министру сельской жизни, исходя из интересов связанных с ним лиц. Прокуратура установила, что обвиняемый является должностным лицом. С другой стороны, обвиняемый утверждал, что он никогда не работал советником в Министерстве по делам сельской жизни, а действовал в качестве правового консультанта на основании адвокатского договора, и что его как адвоката нельзя отождествлять с клиентом или судебным делом клиента из-за выполняемых им задач. Иными словами, обвиняемый считает себя адвокатом в свободной профессии, а не должностным лицом, причем последнее является главным условием для нарушения ограничения на осуществление действий. Прокуратура не согласилась с позицией обвиняемого и объяснила, что обвиняемый рассматривается в качестве должностного лица именно потому, что он обладает служебным положением. Основанием служебного положения является договор об оказании юридических услуг, заключенный между Министерством по делам сельской жизни и Адвокатским обществом Arumäe & Sipar для консультирования министерства по правовым вопросам.

Окружной суд установил во вступившем в законную силу решении, что в данном случае существует риск коррупции, поскольку У. Арумяэ действовал в Министерстве по делам сельской жизни в качестве должностного лица, консультируя министра по правовым вопросам, одновременно являясь адвокатом подозреваемых по уголовному делу, в котором потерпевшим проходил подведомственный министерству Департамент сельскохозяйственных регистров и информации (PRIA).

Заключение

Различие между понятиями должностного лица, чиновника и работника не столь однозначно, как может показаться на первый взгляд. Должностным лицом может быть как работник, так и лицо, работающее в форме чиновника, поскольку характер публичной задачи по сути не меняется от того, выполняется ли она работником, имеющим договорные отношения с учреждением, или чиновником, имеющим служебные и доверительные отношения. На первый взгляд может показаться, что название должности относится к частно-правовому найму, но это может быть ошибочно, поскольку решающими являются конкретные полномочия, обязанности, задачи и тому подобное. Поэтому следует еще раз подчеркнуть, что положение должностного лица зависит не от формы работы (чиновник или работник), а от того, обладает ли он служебным положением для выполнения публичной задачи.

Кристина Иванова
Юрист Адвокатского бюро LINDEBERG

Грегори Пальм
Присяжный адвокат/партнер Адвокатского бюро LINDEBERG

Статья опубликована в финансово-правовом журнале RUP – июнь 2023 / № 4